华盛顿会议不仅是一次大体成功的海军裁军会议，也不只是一次基本失败的亚太地区调解会议，更是1890年代以来世界新秩序探索中的一个环节。第一次世界大战爆发后，协约国与同盟国集团都依赖于美国金融市场的支持，这也赋予了美国成为全球仲裁者的机遇。

美国参战前夕，威尔逊总统在参议院发言，主张“没有胜利者的和平”。尽管威尔逊的设想并未实现，美国甚至没有参加威尔逊倡议建立的国际联盟，但从巴黎和会到华盛顿会议，新秩序依然由一种潜在的趋势逐渐成形。英国历史学家亚当·图兹在《滔天洪水》一书中，对第一次世界大战前后全球秩序重建的过程进行了详尽的论述。

百年和平的破裂

华盛顿会议于1921年11月12日召开，1922年2月6日闭幕。相比于1919年的巴黎和会，华盛顿会议通常被视为一次专注于海军裁军和亚太势力范围划分的会议。最重大的成果是《限制海军军备条约》，规定美国、英国、日本、法国、意大利五国主力舰总吨位比例，开启了“海军假日”。

另一份成果《九国公约》对中国具有特殊的意义，缔约国承诺在中国实行“门户开放”和“机会均等”原则。再加上华盛顿会议是在国际联盟框架外召开的，所以似乎与世界秩序并无太大关系。

图兹在《滔天洪水》一书中表明，华盛顿会议“要比三年前的巴黎和会更加深刻地体现了新的秩序”。为了理解这句话的内涵，我们首先需要回溯到1917年4月美国参战，乃至美国总统威尔逊在1917年1月发表的一次参议院讲话。

1916年，第一次世界大战进入了第三个年头。政治历史学者、前普林斯顿大学校长伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）打出“他让我们远离战争”的竞选口号，赢得大选。他的胜利，表明多数美国人民还无意加入欧洲的帝国主义战争。但是，不论是协约国还是同盟国，都早已认识到美国才是继续战争的关键。

大战爆发初期，欧洲列强的公共财政算得上稳健。与德国、奥匈帝国为主体的同盟国集团相比，英国、法国、俄国组成的协约国集团，掌握着伦敦和巴黎这两座全球金融中心，因此拥有更强的战争融资能力。

但进入1916年后，英法两国在财政上愈发依赖于大洋彼岸的美国。1916年7月1日，索姆河战役打响，英军和法军在随后的四个月里对同盟国阵地屡屡发起大规模攻势，双方付出了100多万人的生命，却未取得突破。

战争期间任职于财政部的英国经济学家约翰·梅纳德·凯恩斯，在《战争经济：1915-1916》一文中写道，在这段关键时刻，美国投资人为英国提供了超过10亿美元的经费，占到英国军费的45%以上。这些资金主要用于购买弹壳、飞机引擎、粮食和石油等战争物资。

此时与协约国集团对接的融资方不是美国政府，而是以J.P.摩根财团为首的华尔街。但随着对欧贷款金额的日益膨胀，为欧洲战争工作的美国企业和工人越来越多，美国也愈发难以保持超然的姿态。

正如图兹所说：“当1916年接近尾声的时候，欧洲参战的两大集团都认为美国与协约国的金融关系迟早会迫使华盛顿站到协约国一边。”正是基于这样的共识，协约国才敢于在1916年顶着资金链随时可能会断裂的风险，频频发动声势浩大的攻势。反过来，同盟国高层坚信美国参战只是早晚的问题，无限制潜艇战才是唯一的方法，结果反而将美国彻底推向了协约国。

但图兹力图证明：至少威尔逊总统是希望阻止战争的。总统的出发点不是所谓的孤立主义，也不是不切实际的理想主义，而是希望借助美国的经济实力以及交战双方对美国的依赖，建立一种新的世界秩序。

中国高中历史课本上将第一次世界大战形容为“帝国主义狗咬狗的战争”，威尔逊或许也不会反对这个说法。他不仅要力图避免参战后的美国成为另一条“狗”，更要等到帝国主义列强斗到筋疲力尽之时，再以手握绝对实力的超然仲裁者角色，主导新秩序的建立。

威尔逊在1917年1月发表的“没有胜利者的和平”演说，充分体现了他的构想。同时，他也采取了一系列相应的强力举措。不过，在介绍威尔逊的新秩序之前，首先勾勒一下“旧”秩序是有益的。

匈牙利思想家卡尔·波兰尼（Karl Polanyi）在《巨变》（又译《大转型》）一书中，精辟地描述了拿破仑战争结束到第一次世界大战爆发之间的百年和平：“在各种形式的、不断改变的意识形态之下——有时是以进步与自由之名，有时是为了王权和教权，有时是为了股票交易及支票簿，有时是以贪污及贿赂，有时借用道德的说辞和开明的诉愿，有时则使用舰炮和刺刀——达到了同样的结果：维持了和平。”

除了已经有上千年历史的均势平衡与合纵连横以外，19世纪和平的一个新动因是遍布全球的国际金融网络。在跨越列强、欧洲小国、东方古国与殖民地界线的密切投资关系的作用下，总体和平成为了政府与金融家的共同利益所系。金融家不会拒绝有利可图的战争财，但不希望全面战争将局面彻底毁掉。

就算是全面战争爆发了，参战国政府也可以发行国内公债，然后通过强制认购和滥发货币来制造通货膨胀，从而稀释需要偿还的公债价值。这样做自然会苦了国民，但国民在一定范围内还是能够承受的。

问题在于，英国和法国不能向美国投资人征收“通货膨胀税”。1917年的美国虽然还不是1941年之后的民主兵工厂，但金融实力已经让美国成为了德国法学家卡尔·施密特（Carl Schmitt）所说的“缺席的在场”。

威尔逊决定抓住这次机会。

没有胜利者的和平

伍德罗·威尔逊出生于1856年的美国南方弗吉尼亚州，童年在南北战争中度过。尽管在1919年巴黎和会之后，威尔逊的形象逐渐成为了一个不切实际的空想道德家，但根据图兹的看法，威尔逊其实是一名“保守的南方自由主义者”。

1889年，威尔逊在《大西洋月刊》上发表了“美国民主的品格”一文。文中写道：“我国的源头不在于践行某种理论，而只不过是遵循历史——我们并无新的发明，而只是建立了一种特定的英式政府……法国大革命的民众起义与建立美式政府几乎毫无共通点……我们展示出了欧洲一百年前丢掉的东西，自制与沉着。”

1921年11月12日至1922年2月6日，美国、英国、日本、法国、意大利、荷兰、比利时、葡萄牙、中国九国在美国首都华盛顿举行国际会议。会议的议程主要有两项：一是限制海军军备问题；二是太平洋和远东问题。

将近30年后，当选总统的伍德罗·威尔逊终于有机会在世界舞台上展现美国的沉着了。1917年1月22日，威尔逊在参议院面前发表讲话，主题是美国在世界大战中应该扮演怎样的角色。

威尔逊首先承认，美国不可能置身事外，“首先必须结束当前的战争”。按照惯常的思路，以及包括前总统西奥多·罗斯福（Theodore Roosevelt）在内的国内主战派的要求，美国必须立即参战。而一旦美国参战，战争的结局便决定了。然而，这不是威尔逊想要的。

“终战条约必须体现这样的和平条款：要创造一种值得确保和维持的和平，一种能赢得全人类赞成的和平，而不仅仅是一种满足参战国的个别利益和眼前目标的和平。”这听上去或许像是一名理想化的世界主义者的畅想。但身为总统，他显然清楚也愿意运用美国的力量，只是必须有所为，有所不为。

“我们不会参与决定条款的具体内容，但我确信，我们对于这些条款能否持久……是有发言权的；现在就应当阐明我们对永久和平的根本和必要条件的判断，而不应待到为时晚矣。”这句话包含两层意思。美国不会参战，所以不会参与和约谈判；但另一方面，美国将以超然的仲裁者姿态确保新的和平局势。

威尔逊的这番话是说给谁听的呢？主要是协约国。这从后面的话中看得更加明显：“这必须是没有胜利者的和平……胜利意味着强加于失败者的和平……只有平等者之间才会有长久的和平。”他在发言中没有点明谁是美国的盟国，谁又是美国的敌国。

因此，同盟国集团眼前似乎有机会凭借美国的压力，实现“没有胜利者的和平”。事实上，通过与威尔逊竞选顾问豪斯上校（Edward M. House）的交谈，德国驻美大使伯恩斯托夫（Johann Heinrich von Bernstorff），早在1916年9月就向国内发回报告，写道：“威尔逊认为，参战双方都不应获得决定性胜利，这是有利于美国的。”

11月27日，威尔逊通过美国联邦储备委员会（美联储）主席发布公开讲话稿，反对美国投资者继续投资英法证券。原定于四天后发行英法债券的J.P.摩根，只得搁置计划。英法和完全依赖英法资金的俄国，立即陷入了财政窘境。12月，刚刚当选总统的威尔逊，更是发出了“和平照会”，呼吁交战双方阐明自己的目标，公开否认战争的合法性。

不过，让协约国松了一口气的是，德国于1917年1月9日决定继续进行无限制潜艇战。1月31日，伯恩斯托夫将这一决策正式照会美国。2月3日，美国国会通过了对德断交的决议。

这时，美国、德国都已经无法回头了，尽管美国要到4月6日才对德宣战。威尔逊被拖进了一场他极度厌恶的战争，甚至在2月还坚持认为：“如果冲突以平局结束，我们或许就能得到一个更伟大的和平。”

从凡尔赛到华盛顿

但美国参战后，战争并未一帆风顺。1917年，俄国先后爆发两场革命，德军长驱直入，于同年年底开始与俄国新政府谈判。这意味着威尔逊的和平方案和战争计划，全部宣告失败。

1918年1月8日，威尔逊向国会提交了大名鼎鼎的“十四点和平原则”。“十四点”中有五点与他力图实现的新秩序有关，包括公海航行自由、废除秘密外交、裁减军备、消除贸易壁垒，尤其是建立一个“广泛的国家联盟，旨在不分国家大小，相互保证政治独立和领土完整”。

但是，与一年前的参议院讲话相比，“十四点”并非激昂的宣言，而是对一年来战争局势的回应。“十四点”并没有达到威尔逊的预期效果，协约国的战斗意志愈发坚定，同盟国也在军事冒险的道路上越走越远。直到1918年11月，油尽灯枯的德国向法国投降。2个月后，巴黎和会开幕。

伍德罗·威尔逊在发表演讲，时间是1917年或1918年。

巴黎和会常常被描绘为，新秩序在旧秩序面前败下阵来的黑暗事件。新秩序的代表是天真的理想主义者威尔逊，尽管为被压迫的国家和民族（包括中国）据理力争，却还是被阴险狡诈、只想复辟帝国主义旧势力的人挫败，比如人称“老虎”的法国总理克列孟梭（Georges Benjamin Clemenceau）。

这幅光明与黑暗对抗的图景富有戏剧性，但也是有误导性的。正如图兹所说：“在1919年初，英国和法国都希望和会能解决如何构建世界新秩序的问题。”世界大战刚刚结束，欧洲列强都对帝国主义的内在不稳定性与毁灭性有着切肤之痛。战争中的经验也让它们懂得，任何有实质性意义的新秩序都必须以美国为中枢。

从1916年起，与英、美建立跨大西洋三方同盟，就成为了法国的核心方针。在巴黎和会上，克列孟梭害怕的不是新秩序，而是新秩序中不包括法国。事实上，克列孟梭对国际联盟的设想，比威尔逊更加激进。他主张联盟应当建立统一的指挥权，却遭到英美两国的反对。

威尔逊表示：“只有当人类文明遭到迫在眉睫的威胁时，统一指挥权才有可能实现。”图兹指出了威尔逊中庸态度背后的隐忧：国际联盟没能清楚地设计出一种领土或政治组织的新模式，从而也就没能对20世纪的挑战做出回应。

威尔逊回国后没能推动《凡尔赛和约》在国会上通过，但这并不意味着美国缩回了新大陆。1921年11月华盛顿会议召开时，美国国务卿一上来就开诚布公地宣布了美国对各国海军保留吨位的计划：美国保留50.1万吨，英国保留60.5万吨，日本保留30万吨。

日本代表加藤宽治大将表示欢迎，并且宣称，他认为未来大国间的战争是“不可想象的”。英国平淡地表示了接受，意味让出了建立在“两强标准”之上的海军霸权。事实上，自从1890年代以来，爱尔兰、印度等地的骚动早已让英国不堪其扰。与其说英国在固执地坚守，不如说在考虑如何体面地放手。在华盛顿会议上，美国俨然以全球头号强国自居。

但在其他问题上，尤其是法国和意大利的海军吨位分配问题，以及切实维护中国领土完整与权益方面，美国明显表现出了力不从心，之后更是退回了孤立主义的“常态”。

凭借各国的共识和经济力量的引导，新秩序在1920年代初的经济危机和1929年开始的大萧条中，展现出了相当的复原力。但缺乏制裁力的弊病，终究使其名誉扫地。

正如图兹所说：“当20世纪30年代国际社会的挑战日益严重的时候……从新政当中将诞生一个强有力的美国国家，以一种远比第一次世界大战之后所出现的任何产物更加积极、更加具有干涉主义色彩的方式，在全球舞台上施展影响。”

小罗斯福总统的美国，与威尔逊心目中的美国大不相同。但两者之间的延续性是值得关注的，这个过程中对秩序建构的教训，更是引人深思的。