由驻意大利公使兼国联代表朱兆莘领衔，包括驻法公使陈箓、驻英代办陈维诚等在内的驻欧各使领，在1927年4月6日联名致电北京政府外交部，称各使领馆经费断绝，外交部如不立即汇款维持，各使领将于5月1日全体回国。列衔通电者，包括除驻苏联代办郑延禧以外的全部驻欧公使、代办。此事经天津《大公报》报道后，立即引发广泛的关注。

这是不到五年之内，驻欧公使、代办至少第4次集体索要经费。据《顺天时报》报道：1923年春，由于驻使经费积欠10个月之久，无可通挪，由驻法公使陈篆领衔，驻欧各公使、代表致电质问政府，催询经费。各公使表示，除非有确定办法及早清理积欠，否则将全体辞职。

当时列名的公使，有驻德公使魏宸组、驻瑞士公使陆征祥、驻西班牙兼葡萄牙公使刘崇杰、驻奥地利公使黄荣良、驻荷兰公使王广圻、驻瑞典兼挪威及丹麦公使戴陈霖。由于外交部迟迟没有实质行动，4月17日，陆征祥又领衔各使再次致电外交部，集体索薪——列名者，除上述各公使之外，还增加了驻意大利公使唐在复和驻比利时公使王景岐等。

同年6月9日，驻欧九公使由陆征祥领衔，再次电质外交部“欠薪过多，政府始终未能解决”，并表示如果在一星期内政府再不发款，所有驻外各使领，决计于7月1日一律下旗回国。

外交关乎国家脸面，国人又向来耻于谈钱，可为何还是会发生如此“贻讥世界”的事件呢？

晚清外交官：在屈辱中走向世界

中国的外交官，是在英法等列强的枪炮威胁下，在屈辱中走向了世界。1793年，英国使臣马戛尔尼来华觐见乾隆皇帝，提出在华设立使馆，但为清廷所拒。1858年，中英《天津条约》首开中外互派使节进驻对方首都的规定。之后，尽管英、法、美、俄、德等国于1861年就派使节来华，但直到1876年，清廷才在英国等的催促下，派候补侍郎郭嵩焘为正使，率团出使英国。郭嵩焘也因此成为中国第一位驻外公使。

从19世纪70年代中期至1911年清朝灭亡，清廷共在19个国家设立了使馆、分馆或领事馆。清廷派遣了50余位出使大臣，几百名参赞官、翻译官、随员及其领事官。由此，初步形成了一套外交官制度及俸薪制度。

根据总理衙门1876年制定的《出使经费章程》，外交官的薪俸划分为级差200两的五个等级：署任使臣月薪600两；由四品官员出任的三等驻使，月薪800到1000两；由二、三品官员出任的二等驻使，月薪1200两；由一、二品官员出任的头等驻使，月薪1400两。

此后，历经多次调整，至1906年基本定型：三等驻使月薪800两，二等驻使1000两，头等驻使1400两。

民国成立后，外交官的薪俸几经调整。以1916年制定的标准为例，当时由外交部根据驻在国经济状况，将驻外使馆分为甲、乙、丙三类：甲类大使月薪1400元，乙类大使月薪1200元，丙类大使月薪1000元。

普遍的共识是：为维护国体，使领官须在驻在国保持上流社会的生活标准。民国时期中国外交官的薪俸待遇，尽管比国内同级别的官员优渥，但和英、美等国相比，可谓菲薄。

近年来有学者研究指出：英国驻美大使每年薪俸2万英镑，驻法大使为1.55万英镑，大约相当于中国驻美、驻法大使薪俸的11.5倍和8.9倍。至于驻美使馆，除大使、参事、一等秘书、总领事外，其余外交人员的收入，不及美国普通工人月薪1060元的标准。

由于民国财政的窘迫，外交官如此菲薄的薪俸，还时常被拖欠。因此，外交官索薪，就成了民国尤其是北京政府时期的一道独特风景。

1920年前：主要缺少临时性经费

一般而言，从1912年至1949年的民国政府，习惯性地以1927年南京国民政府成立为界划分为两段：前者被称为北京政府，后者则称为南京政府。

晚清财政，已是赤字高企，出使经费主要从各海关六成洋税项下提拨。当时制定的比例是从各关六成税项提拨一成半，年入款达100多万两。尽管到19世纪80年代中期由于驻外使馆规模扩大，此项经费已入不敷出，以至于在1887年、1893年曾对外交官薪俸减二成、一成发放，但大体上还基本有保证。辛亥革命爆发后，关税全部被用作偿付外债，不再拨作出使经费。此后，财政部直接拨款遂成为外交经费的主要来源。

但民国承继的，是一个相当糟糕的财政状况。民国首任财政部长熊希龄1912年4月27日的一份报告指出，据其估算：1911年，全国财政赤字高达2.6亿元，而外债总计达20亿元。具体到外交方面，按资政院修正后的宣统三年（1911）预算，外务部经费总计278.3万两，折合银元383.2万元。而1912财政年度这几项支出之和实际仅为282.0万元——缺口超过百万元。

1913年下半年二次革命失败后，袁世凯的统治得以巩固，开始大力推进中央集权，并取得了一定成效。在财政方面，成功恢复了地方解款，并建立起中央专款制度（即将一些税收指定为中央收入），中央政府的财政危机有所缓解。

即便如此，外交经费也仅能基本保证经常性收支，而缺少机动使用的预备金。1914年，毕桂芳、陈箓被任命为专使赴恰克图与俄国议定中俄条约。据陈箓回忆：“政府对于此项经费毫无准备，系临时由个人自行筹措，始得动身。”毕、陈二人到恰克图后，预算经费很快用罄，而续请拨款则迟迟不到，以致二人需反复致电求援。

1916年6月袁世凯去世后，直系、皖系、奉系军阀割据，中央基本失去了对各省控制，不但各省解款无望，而且中央专款也多被截留。雪上加霜的是，内战频仍又阻碍了全国经济的恢复与发展。据统计，从1912年至1922年间，各军阀之间的内战达179次之多，如此使得地方解款更少、中央财政更趋竭蹶。

财政部只能依靠停付赔款、发行公债，以及乞求掌握中国海关的外国公使团增拨关税等方式，东挪西凑，维持政府运转。

学者研究表明，1916到1919年外交经费的拖欠情况尚不严重，尽管有拖欠，基本都能很快偿清。如到1918年年底，出使经费曾欠拨123.9万元，但靠外交部争取来的关税余额拨款等项收入，仍能在较短时间内补发偿清。和此前一样，困难在临时经费的筹措方面，比如1918年底，内阁决定拨10万元作为参加巴黎和会使团的经费，但财政部拨款迟迟无法到位，以致延误了陆征祥等使团成员的行期。最后是靠外交部向银行借款90万元，专使经费才有了着落。

1928年10月，蒋作宾任驻德国、奥地利公使。他抵达柏林，受到欢迎。治理失效的北洋政府已经进入历史，随着中央政府权力逐步稳定、财政改善，中国外交官的窘迫状态也大大改善。

1920年后：为讨经费，几近乞求

1920年起，北洋政局愈加纷乱，财源严重枯竭。各省解款基本停止，海关洋税的拨款也被北京政府用于整理内外债，难于支付出使经费。另一方面，外交支出因加入国际联盟、驻外机构增加而多了许多，出使经费随之吃紧。

据《暂编1925年度国家岁入岁出预算表》，1925年前后中央外交经费的预算为680.3万元，比1919年度增加31.4%。而财政部给外交部的实际拨款数额锐减，在1924年仅有281.8万，比1921年下降41%。外交经费在实支与应支间的差越来越大，经费拖欠问题日益严重。如此一来，外交官索薪事件大幅增加。

1921年，外交部曾告知各驻外使领馆，政府无款可发，要求各馆自筹经费、减少开支。到1923年上半年，驻外使馆经费积欠达11个月，驻外各使两次联名致电外交部，威胁如不发俸，将集体下旗回国。代理部务的外交次长沈瑞征，因使费事数度提出辞职。后经发行公债等，出使经费才总算有了着落。

1926年后，随着北方政局动荡的加剧及国民革命军北伐的开始，北京政府财政陷入前所未有之困局，出使经费的发放更是陷于绝境。据驻意大利使馆三等秘书徐同熙在1927年12月开列的补发薪酬记录：从1925年6月到1927年7月，只有1925年12月、1926年3月的薪水为已发，1927年7、8、9月领有部分薪水，其他月份则分文未得。

徐同熙的遭遇显然并非个例。驻英国代办陈维诚等在1927年初致同僚的一封函电中称，馆内“薪俸久欠，生活断绝；再无救济，流落堪虞；行人之官，沦同流丐”。驻比利时公使王景岐当年在接受记者采访时说：“驻外使馆人员真有因薪水久欠，至每日挨饿，只进一餐者。”

代办、公使比三等秘书的职级高出数级，这表明欠薪现象并非只出现在使馆低层职员。1927年1月3日驻美公使施肇基给外交部的电文中透露，出使经费积欠已逾20个月。

甚至，由于欠薪，不少驻外公使的主要精力转为向国内索薪，而不是办理外交事务。中国第二历史档案馆所藏北京政府外交部的一组档案显示，临近年终，各驻外使领馆频频致电外交部，请求接济。文电之中，满眼尽是“乞速补汇”、“恳乞按月电汇”、“乞速赐接济”等几近乞求之语，再无外交官之尊严。

因为经费问题，1926年末、1927年初，包括驻奥地利公使黄荣良、驻西班牙公使刘崇杰、驻比利时公使王景岐、驻瑞典公使曾宗鉴、驻日本公使汪荣宝等先后提交辞呈。他们在1927年3、4月间返国，向政府讨要积欠的出使经费。

因长期欠薪，黄荣良于1926年底主动向外交部提出裁撤驻奥使馆。1927年4月黄氏返回北京后，其主要身份已成驻欧各使的索薪代表。驻西班牙公使刘崇杰、驻比利时公使王景岐于1926年年末相继回国述职，之后均不愿再回任。刘崇杰处于半隐退状态，王景岐则把大部分精力投入了代各使馆索要拖欠使费。

前文说过，1927年，数位驻外公使威胁下旗回国，其时代理国务总理的顾维钧百般设法，终于筹得出使经费75000美元，暂时解了燃眉之急、下旗之虞。但此款汇出后，至顾维钧内阁结束，使费再未能发放分文。

陆征祥索薪，至死未成

陆征祥1922年6月起出任驻瑞士公使，至1927年5月提交辞呈获准。他这五年的外交生涯，就是一个不断被欠饷和不断索薪的5年。其索薪经历，更可谓民国外交官索薪的典型案例。

陆征祥曾任北京政府外交总长、国务总理，其屈尊就任驻瑞士公使，本是为了弥缝生活需求。未料由于使费长期拖欠，五年下来，经济状况反而更加窘迫。

陆征祥本在瑞士购置了房产。按其原计划，本想靠出售瑞士罗加诺益达别墅的收入，及先前购买的大量法国战争公债本息，到意大利罗马养老。赴任之前，陆征祥曾与总统徐世昌商定，以益达别墅为担保，外交部垫借陆氏一家及仆人赴欧旅费。陆氏一行先在益达别墅居住，半年内将别墅出售，并将家具卖给驻瑞士使馆，以得款偿还旅费，并迁居罗马。不料离北京时借贷的路费到瑞士后受汇兑耗折、损失不小，而先前购买的大量法国战争债券价格狂跌，别墅一时又卖不掉，以致陆氏无力依计划迁居意大利。

1922年秋，陆征祥接任驻瑞士公使时，使费已有拖欠，公使不但拿不到使费，还必须设法垫付馆员薪资。为此，经常要向外国银行做短期借款。至1927年春，“瑞馆积欠使费已逾19个月”。直到卸任，陆征祥驻使瑞士期间欠费计有四项：使馆公费计22个月共33000元；公使薪水计26个月共24000元；伦敦银行借款1000镑；荷兰银行借款400镑。

经陆征祥一再函催，伦敦银行、荷兰银行的借款，民国政府总算陆续偿还，然而积欠陆氏之使费、公费，则一直没有清偿。此后，尽管陆征祥多次致信民国政府外交部长罗文干、财政部长宋子文等，尽管信中不乏“敢恳”、“务恳”等乞求之语，但国民政府对欠薪始终没有清还办法。

1927年4月，陆征祥交卸驻瑞士公使、入修道院成为神职人员。此时的他，血尿旧病复发，医治、住院、医药、看护、交通等费用度浩繁，已积欠至5万余法郎。以至于连和国内通信的邮费都无所出，还得靠曹汝霖捐助300元、驻法公使顾维钧捐助瑞币500法郎、行政院秘书长褚民谊捐助300元等勉强维系。为了帮陆征祥筹措医药费，1939年5月，驻比大使钱泰发起驻外使节募捐，共有13人响应，总计募得英金45镑、美金20元、比币2000法郎。

尽管陆征祥“焦急万分”，尽管这些欠款是陆征祥“以个人私蓄垫补”，但南京政府对大笔欠薪还是没有办法偿还，只能以小惠敷衍。1933年，财政部部长宋子文出访美欧，约见陆氏，并送来比币3000法郎。1936年5月，王景岐奉派为驻瑞典公使，寄来比币1000法郎。1937年2月，外交部长张群奉赠医药费比币5000法郎。1945年11月，蒋介石及夫人宋美龄捐助美金2000元，但陆征祥最终只收到美金1000元，此后多次致电外交部会计长询问都无回复，最后这笔糊涂账就此不了了之。

至于民国政府所欠陆征祥的使馆公费33000元和公使薪水24000元，直到1949年陆征祥去世，尽管时间跨度长达22年，但始终没有偿还。

陆征祥

欠薪之下，危害多多

由于财政紧张，北京政府欠薪可谓比比皆是，并非仅仅局限于外交领域。1919年8月14日的《北洋政府公报》上，刊登了蒙藏院总裁贡桑诺尔布的呈文，其中透露民国政府已经拖欠喇嘛的工资共11个月。而这些喇嘛的工资，每月不过一二元。

1912年2月12日，隆裕太后等接受《清室优待条件》，同意清帝溥仪退位，政权让渡于民国政府。《清室优待条件》第二款规定：“大清皇帝辞位之后，岁用四百万两，俟改铸新币后，改为四百万圆。此款由中华民国拨用。”但根据笔者的统计，从1912年至1924年，民国政府的优待费实际支付率不及四成。此外，像民国政府拖欠教师薪资等新闻，也屡见诸报刊。

民国外交经费的支绌，所造成的后果颇为严重。

经费支绌，以致外交官人身自由遭威胁、尊严受损害。驻英使馆代办陈维诚在给外交部的一份电报中说，“银行索债，频以诉讼恫吓，年关复异常窘困，若无巨款，万难维持。”驻丹麦公使罗忠诒则告诉外交部，“债主坐索迫切”。有些使领馆因为“房租积欠多月，而被房东催迫凌辱；厨夫差佣薪工积欠终年，以致滋用不堪；人员膳食，需请求当地政府津贴”。一些驻外官员甚至因欠款不还，被债主起诉到外国法院。驻德公使蒋作宾在1930年11月2日的日记中写道：“接读各使领馆函电告穷，房东登报驱逐，可谓国家体面丧失殆尽矣。”如此种种，使得民国外交官尊严无存。

经费支绌，使得不少外交官在北伐时期转投南京政府。驻外公使朱兆莘就是其中的一位。据报道，南京政府外交部长伍朝枢的邀请中有一点尤其能打动朱兆莘：伍氏向他允诺南京方面将接济他使馆经费，同时表示，如不当机立断，到北伐成功时，国民政府将不承认朱氏以私人名义为国联办事处及驻意使馆垫付的十余万借款。这使得朱氏义无反顾地投向了南京。

经费支绌，使得北京政府驻外使领馆的工作变得不正常。据统计，1926年上半年时，中国的独立驻外使馆有21所；到下半年，驻芬兰、驻奥地利使馆相继被裁撤。在余下的19所中，1927年下半年有公使在馆主持馆务的，仅驻日本、美国、法国、秘鲁、比利时、葡萄牙、古巴、丹麦、巴西9馆。1928年巴西公使回国后，公使离职、由较低级馆员代办的达到11馆。其中，驻英国、苏联、智利3馆在1926年5月前一直由代办负责；驻德国、西班牙、意大利、荷兰、墨西哥、巴西、瑞典、瑞士8馆，在1927年后正任公使离馆后，馆务被迫交由其他馆员维持。据1927年下半年北洋政府的统计，各使馆参事以下馆员应有106人，但当时实在馆者仅有57人，勉强达到一半。

经费支绌，影响了使领馆的长远利益。1913年至1917年出任驻德公使的颜惠庆回忆：中国驻德国使馆设于一商业街区内，地段并不适合作为外交场所，且房屋老旧，“其风格和设计均已过时”，但一直没有资金购买新的房屋充当使馆。

1928年蒋作宾出任驻德公使时，由于驻德公使馆过于狭小，周围环境极差，连一个晚会都举行不起来。由于一次容纳不下所有来宾，公使馆举办茶会还要分两次进行——这实属罕见。蒋作宾原本看上了一处地皮，准备购置用于修建中国驻德国大使馆，但因经费不足而作罢。最后，这块地皮被日本购得，用以建设新馆。蒋作宾受邀前去参加完日本新使馆落成典礼后，回来在日记中感慨：“此新馆本余初来柏林时所即欲购得者，因款不凑手未能如愿，良为可惜。”

经费支绌，影响中国的国家颜面。使领馆为一国形象之代表，但民国政府因经费有限，无力在环境好的地段营建适宜房屋，只能租用一般民房作使领馆。1920年后，因经费拖欠，驻外使领非但无法改善使领馆条件，有时甚至连房租都难以支付。如驻仰光领事馆，其房屋系租用民房，“本属木建，年久失修，每雨必漏”。1923年，房屋到期，但“公费积欠已久，领款悉索倾尽”，以致“若因循不迁，徒伤国体：如觅房另居，又非款莫举”。种种难堪，严重损害国家颜面。

经费支绌，影响国家主权。1927年初，经外交交涉，比利时同意交还天津的比租界。但由于北京政府无力支付比方索要的租界建设款项，租界归还只好搁置。直到1931年，天津比租界才正式归还。

经费支绌，影响中国的国际地位。1920年7月，中国正式加入国际联盟，自此开始承担与国联相关的各项费用。如折合为银元，1920到1928年中国应承担的费用平均每年38.8万元。由于民国财政紧张，经常存在巨额拖欠。1920到1928年北洋政府实际共缴纳92.3万元，只为应缴总额的23.8%，在欠费诸国中首屈一指。顾维钧等千辛万苦争取到中国在国联中的行政院理事地位，但因拖欠国联会费，在1923年国联第四届大会上，中国失去了行政院席位。

民国外交官的欠饷和索薪，并未因1927年南京政府取代北京政府而告终。蒋作宾于1928年10月至1931年8月出任中国驻德国公使兼驻奥地利王国全权公使。尽管任期不到3年，但在日记中有关被欠饷、向国内索薪的记载多至近20处。如其1930年1月18日的日记中写道：中国驻外使领馆人员薪水极薄而又七折八扣，常数月不发，至可痛也。1930年1月24日的日记中写道：又发电中央，代欧美使领馆请款。由于南京政府时常拖欠驻外使领馆人员的工资，他多次向蒋介石等提出辞职、归国，甚至于1931年6月趁归国之机，向蒋介石递报告要求偿清欠款。

在常人眼中，外交官出入上流社会，宝马香车、折冲樽俎，令人艳羡。但弱国无外交，民国政府积贫积弱，弱国的外交官，看来也难有光鲜形象。